La commune est la plus petite collectivité territoriale française et donc le lieu de décision le plus proche des citoyens. Les évolutions du statut de la commune sont nombreuses et son statut a évolué au gré des réformes territoriales. Ces dernières l’ont maintenu comme échelon de base, en lui reconnaissant une clause générale de compétence, tout en transférant progressivement une partie de ses attributions aux échelons supérieurs.
Bref historique de l’organisation territoriale française
La Révolution française marque la naissance des communes. Plus précisément, elle crée les municipalités (regroupant les paroisses, villages et bourgs) et les départements. Le terme « commune » remplace par la suite celui de municipalité, qui désigne plutôt les organes politiques (maire et conseil municipal). Ainsi, la Révolution pose les bases de l’organisation administrative de la France contemporaine.
Au long du XIXe siècle, le statut de la commune évolue et se voit confirmé en tant qu’unité administrative la plus proche des citoyens. Une grande loi de 1884 précise leur fonctionnement et institue l’élection des conseillers au suffrage universel. Cette loi consacre pour la première fois le principe de libre administration des collectivités territoriales.
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Le processus de décentralisation au coeur des évolutions du statut de la commune
La fin du XIXe siècle voit apparaître des formes de coopération intercommunale, pour gérer les affaires dépassant le territoire d’une municipalité (création de syndicats de communes).
La seconde partie du XXe siècle est l’occasion d’importantes réformes territoriales, en particulier les grandes lois de décentralisation des années 1980. Ces textes réorganisent la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales, dans le but de rapprocher les centres de décision des citoyens. Chaque strate est compétente pour prendre les décisions susceptibles d’être le mieux mises en œuvre à son échelon.
La commune bénéficie d’une clause générale de compétence pour toutes les affaires d’intérêt local. Comme les autres collectivités, elle obtient une certaine autonomie financière pour l’accomplissement de ses nouvelles missions, et n’est plus sous la tutelle de l’Etat.
Par ailleurs, la coopération intercommunale se développe fortement à l’occasion de la loi ATR (administration territoriale de la République) de 1992 qui crée de nouvelles catégories d’EPCI (établissement public de coopération intercommunale) : les communautés de communes. Ces établissements exercent des compétences à la place des municipalités.
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La développement de la coopération intercommunale : nouvelle évolution du statut de la commune
Les réformes territoriales récentes visent à simplifier la répartition des compétences entre les collectivités et à renforcer les intercommunalités. En 2010, une loi rend d’ailleurs obligatoire l’adhésion à un EPCI pour toutes les communes. Elle prévoit également l’élection des conseillers communautaires (siégeant à l’EPCI) en même temps que celle des conseillers municipaux. Enfin, elle permet la création de « communes nouvelles », qui résultent de la fusion d’anciennes municipalités.
Les nouvelles réformes poursuivent dans cette direction. D’abord, une loi de 2014 au sujet des plus grandes intercommunalités : les métropoles. Surtout une loi de 2015 : la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République). Cette dernière supprime la clause générale de compétence des départements et des régions, qui ne peuvent donc intervenir que dans les domaines strictement prévus par la loi. La commune reste la seule collectivité dotée de cette clause générale, mais dans le même temps, cette loi entreprend des transferts de compétences obligatoires au profit de l’intercommunalité, par exemple en matière d’eau et d’assainissement.
La contestation des élus locaux suite à cette réforme a trouvé un écho dans un rapport de l’Assemblée nationale, qui dénonce une organisation plus complexe et une perte de proximité. En 2019, la loi Engagement et Proximité cherche à y remédier, en renforçant les pouvoirs des maires (avec de nouveaux pouvoirs de police) et notamment leur place au sein des EPCI. Leur statut est également revalorisé afin de promouvoir l’engagement local, en particulier s’agissant de leur rémunération.
Enfin, la dernière révision dans ce domaine est la loi dite 3DS, votée en 2022. Celle-ci vise à donner des marges de manœuvre aux élus locaux. Notamment, elle allège les transferts de compétences des communes vers les EPCI, qui peuvent être « à la carte ». Les maires peuvent donc conserver un certain nombre de compétences.
Ainsi, les réformes territoriales se poursuivent dans le but de simplifier l’organisation administrative. Elles obéissent cependant parfois à des logiques contraires : d’un côté, favoriser les transferts de compétences pour mutualiser les moyens, et d’un autre côté, favoriser l’échelon local pour répondre au besoin de proximité de l’action publique.